Riflessioni sui casi

Governare con i cittadini: una sfida, una necessità, una moda? Come scrive Carlo Donolo  “una volta si diceva ‘istituzioni deboli, partiti forti’ quindi i partiti supplivano. Venuta meno la supplenza, la formula è diventata ‘istituzioni e partiti deboli’, quindi poca mediazione e interpretazione, poco e niente progetto quindi in verità, come risultato, pochi beni comuni”. Il coinvolgimento dei cittadini e di altri portatori di interesse è diventato quindi una necessità ma si presenta, in molte circostanze, come una vera sfida: evitare che prevalga l’interesse particolare sull’interesse generale, la delega sulla responsabilità, la competizione tra cittadini contrapposti negli interessi. Negli ultimi anni le amministrazioni hanno cominciato a fare ampio ricorso (in molti casi più retorico che reale) alle forme di partecipazione per assumere le decisioni, per limitare il conflitto e per coinvolgere i cittadini nella produzione dei servizi di interesse generale.
La riflessione che guida le tre giornate organizzate a Reggio Emilia, in occasione della Settimana delle Democrazia locale, prende le mosse da quella che è stata definita la “tragedia dei beni comuni” nella convinzione che i “beni comuni” siano un importante patrimonio di tutti i cittadini -che ne sono responsabili insieme alle istituzioni- per il benessere e la crescita delle comunità. E’ anche attraverso la partecipazione e la sussidiarietà che le istituzioni e i cittadini possono confrontarsi in modo paritetico, almeno in linea teorica, nella tutela di interessi generali piuttosto che nella risoluzione dei casi particolari.
Si tratta, quindi, di due principi-guida che rendono possibile un nuovo rapporto tra le amministrazioni e i cittadini ripensando i rispettivi ruoli e responsabilità nei confronti della comunità e degli interessi comuni. Dalla lettura delle esperienze che sono state raccolte in occasione di Governare con i cittadini si evince come questi due principi-guida stiano diventando questioni costanti nel dibattito sui processi deliberativi e nella gestione, anche concreta, dei servizi. Partecipazione e sussidiarietà dunque non rimangono principi astratti riconosciuti nella Costituzione, ma si declinano quotidianamente nell’azione concreta e nella relazione tra amministrazioni e cittadini. Le settantacinque esperienze raccolte ne sono una viva testimonianza. Tuttavia la traduzione concreta di questi principi e la sperimentazione sul campo di questi processi consente anche di leggere le difficoltà profonde, le contraddizioni, i nodi critici che ancora richiedono approfondimento e riflessione sia sul piano teorico sia sotto il profilo operativo. Questi aspetti sono riconducibili alle parole chiave che sono state utilizzate per intitolare le tre giornate di confronto di Reggio Emilia: regole, responsabilità, rappresentanza, processi, strumenti, assetti istituzionali, modelli organizzativi.

Le regole, la responsabilità e la rappresentanza
La necessità di fissare regole condivise per la gestione della partecipazione e per la gestione di progetti di sussidiarietà emerge frequentemente dai casi raccolti. Le esperienze mostrano come sia necessario fissare dei confini che devono essere chiari a tutti gli interlocutori coinvolti: fino a dove i cittadini possono partecipare e “chi fa cosa” (questo è evidente anche nei progetti di sussidiarietà).
Le regole sono ancora più necessarie quando si costruiscono sistemi complessi, per esempio quando sono previste forme intermedie di rappresentanza (come nel caso di cittadini che ne rappresentano altri perché nominati o votati) oppure quando si affida la gestione di spazi o servizi ad attori non istituzionali: è il caso di più associazioni che debbano condividere spazi comuni o di attori differenti che si assumano responsabilità per il miglioramento della qualità della vita in un quartiere. Servono regole ma servono anche modalità formali di assunzione delle responsabilità per consolidare i rapporti di fiducia. Dall’esame di alcuni esperienze di sussidiarietà emerge un aspetto interessante dato dalla co-responsabilità che assumono gli enti e i cittadini: non una delega in bianco, quindi, ma una co-costruizione di opportunità, di risposte, di occasioni, di servizi, cercando ognuno per il suo ruolo, di costruire valore comune.
Le esperienze raccolte raccontano di Patti, Regole e Regolamenti che vengono creati dai diversi attori coinvolti e diventano un riferimento comune. Servono anche luoghi specifici deputati alla definizione di queste regole comuni e momenti istituzionalizzati (Tavoli di coordinamento, Consigli Consultivi, ecc.).
Regole e responsabilità, quindi, sono due aspetti collegati tra loro e questo vale sicuramente nel rapporto tra l’amministrazione e i cittadini ma vale anche quando i sistemi di regole sono interni alle amministrazioni e servono, come in diversi casi accade, per coordinare le politiche della partecipazione.
Se le regole e la responsabilità sono temi presenti sia nelle esperienze di partecipazione che nelle esperienze di sussidiarietà, il tema della rappresentanza sembra essere molto più rilevante per i casi di inclusione dei cittadini e dei portatori di interesse nei processi decisionali. Dalle informazioni ricavate nelle schede di caso raccolte, pare che le percentuali di cittadini che mediamente sono coinvolti in questi processi sia piuttosto ridotta (si arriva ad un massimo dichiarato del 3%) e in realtà il problema non è neppure principalmente quantitativo: molto spesso rimangono sottorappresentate le voci di alcune categorie che, per varie ragioni, hanno meno forza e occasioni per esprimersi.
Allargare la presenza di tanti e diversi interlocutori sembra un fatto di capacità e di risorse che spesso scarseggiano, a partire dai tempi ristretti a disposizione di chi governa i processi. Dai casi si evince che spesso i cittadini non sono ‘educati’ alla partecipazione e, in molte circostanze, non sono ‘formati’ per contribuire in modo efficace alla formulazione dei processi decisionali. Spesso accade che propongano, rispetto al problema sul quale sono chiamati a esprimersi, opinioni basate su informazioni parziali. In altri casi avviene che i cittadini mettano a disposizione la loro buona volontà ma siano carenti delle competenze che necessitano per la gestione dei servizi.
Se per i processi inclusivi il problema della rappresentatività degli attori coinvolti è sicuramente significativo, per i casi di sussidiarietà pare che la questione degli interlocutori riguardi maggiormente la possibilità di dare continuità alla relazione con gli stessi. Il lavoro che viene svolto con i ragazzi, con le famiglie, con le scuole,… spesso non supera la prova del tempo anche perché molti degli attori coinvolti ad un certo punto non sono più direttamente interessati (i giovani crescono, i genitori hanno figli che dopo qualche tempo frequentano altre scuole, i docenti cambiano, ecc.). Molte esperienze mettono in luce come siano fragili gli equilibri che si determinano, salvo riuscire a coinvolgere stabilmente soggetti, come le associazioni per esempio, che più facilmente danno continuità negli anni alla loro missione istituzionale e possono rendere più stabile il rapporto con le istituzioni.

Processi e strumenti
Le esperienze mostrano diverse difficoltà rispetto ai processi relativi alla partecipazione e alla sussidiarietà: il coinvolgimento della struttura interna; il coinvolgimento dei cittadini e dei portatori di interesse; stabilire chi debba definire le priorità e gli ambiti della discussione; arrivare a decisioni comuni e condivise, assumendo le indicazioni dei cittadini e dei portatori di interesse (spesso in conflitto fra loro); rendicontare e rendere ‘tracciabili’ le decisioni assunte; assicurare continuità alle esperienze anche se si sono mostrate significative.
Alcuni casi mostrano i limiti di un utilizzo strumentale della partecipazione come semplice strumento di consenso; altri che, invece, indicano la difficoltà di tradurre gli esiti delle attività di ascolto nei processi decisionali perché i funzionari interni all’ente ritengono che le indicazioni dei cittadini non siano sufficientemente ‘competenti’. In questi casi, quindi, l’attività di ascolto e partecipazione non si trasforma in decisioni e azioni conseguenti rimanendo un inutile esercizio di stile. Accade anche che il processo partecipativo o il progetto di sussidiarietà siano esperienze una tantum che non trovano conferma nello stile generale con cui l’amministrazione si pone nei confronti della città. Queste situazioni rischiano di minare alla base ‘l’apertura di credito’ dei cittadini e di altri portatori di interesse nei confronti dell’amministrazione, riducendo la fiducia e intaccando il capitale sociale.
Per quanto riguarda, invece, la scelta degli strumenti, le esperienze mostrano come ci sia sempre più attenzione nel distinguere gli strumenti della comunicazione da quelli più specifici della partecipazione: brochure, locandine e articoli ma anche open space technology, passeggiate di quartiere, e altro. Nei processi di partecipazione si utilizzano anche siti dedicati, forum e altre tecnologie. Nei casi di sussidiarietà, invece, si privilegiano i momenti di contatto diretto. In generale, comunque, il contatto diretto è il canale privilegiato per instaurare un immediato rapporto di fiducia mentre le tecnologie sono utilizzate soprattutto per diffondere le informazioni a coloro che non sono direttamente coinvolti oppure per continuare ad interagire e a dialogare con chi è, invece, direttamente coinvolto. Alcune esperienze evidenziano come gli strumenti informatici non siano particolarmente adeguati in situazioni di conflitto: la gestione dei conflitti, infatti, richiede un confronto faccia e faccia e l’uso di tecniche di facilitazione delle relazioni che solamente la presenza di ruoli specifici e di professionalità adeguate è in grado di assicurare.
La complessità della gestione di processi inclusivi e degli strumenti per la partecipazione richiede, spesso, la presenza di esperti che nella maggior parte dei casi sono esterni all’ente.
Dai casi emerge la necessità, per rendere più efficaci i processi inclusivi e i progetti di sussidiarietà, di avviare iniziative formative preparatorie capaci di coinvolgere anche i cittadini. Percorsi di formazione e informazioni si ritrovano sia in esperienze di sussidiarietà che in esperienze di partecipazione. La loro finalità non è identica: nelle esperienze di sussidiarietà la formazione è funzionale, in genere, a rendere autonomi i cittadini nello svolgimento del compito che hanno assunto e che gli è stato riconosciuto o attribuito dall’amministrazione; nei processi inclusivi, invece, la formazione serve per acquisire maggiore conoscenza degli ambiti sui quali si è chiamati a decidere e ad esprimersi. La fase della formazione incide sulla qualità delle esperienze realizzate ma è anche una fase delicata che può portare ad una ulteriore selezione dei cittadini, i quali in alcuni casi osservati hanno mostrato insofferenza e fatto emergere la critica di ‘perdere il loro tempo’.
Sono ancora tanti, comunque, i casi di amministrazioni che ‘si arrangiano’ utilizzando strumenti tradizionali di confronto con i cittadini come le assemblee, per esempio, o come i questionari. In genere si tratta degli enti che dispongono di meno risorse. Non ricorrere a strumenti professionali di relazione con i cittadini comporta però il rischio di acuire ancora di più i problemi relativi alla fiducia, alla rappresentatività e all’assunzione delle responsabilità.
Assetti istituzionali e modelli organizzativi
Le esperienze mettono in evidenza come si possano creare forme di conflitto tra i diversi livelli istituzionali, per esempio tra le circoscrizioni e gli uffici centrali che non hanno lo stesso approccio ai processi decisionali e alla partecipazione.
Ci sono amministrazioni, poi, che hanno previsto la creazione di nuove forme di rappresentanza attraverso l’elezione di cittadini o di altri portatori di interesse che rappresentano la voce dei loro quartieri o dei gruppi che li hanno nominati. A questi soggetti è riconosciuta la possibilità di prendere parte attiva alle decisioni che, a seconda dei casi, possono riguardano l’attribuzione di risorse nel bilancio dell’ente oppure scelte sulla gestione del territorio, ecc.
E’ interessante osservare come dalla lettura dei diversi casi emerge che il lavoro svolto insieme ai cittadini, sia che si tratti di partecipazione che di sussidiarietà, ha una ricaduta importante e, spesso non prevista: si rende necessario, infatti, creare politiche integrate e costruire soluzioni ed interventi intersettoriali. Come abbiamo visto, però, una delle difficoltà ricorrenti è proprio quella di coinvolgere coloro che, pur essendo parte dell’ente e presidiando alcuni processi strategici di produzione dei servizi, non operano abitualmente attraverso principi e meccanismi di partecipazione e sussidiarietà. Questa difficoltà rischia di essere un grave ostacolo ai nuovi rapporti di fiducia che l’ente può instaurare con i cittadini e richiede, quindi, un ripensamento delle modalità di definizione e attuazione delle politiche.
All’interno dell’organizzazione delle amministrazioni chi si occupa di partecipazione sono i soggetti più vari: URP e servizi comunicazione, uffici Agenda 21, assessorati con o senza consulenti, ecc. La sussidiarietà invece è più legata all’ambito sociale, alle politiche per la sicurezza, all’ambiente e alla scuola. Spesso ci si appoggia a figure esterne sia perché all’interno mancano alcune competenze metodologiche, sia perché partecipazione e sussidiarietà non sono ancora parte delle routine degli enti. Tuttavia per dare solidità a queste esperienze, occorre continuità e perciò l’individuazione di figure capaci di seguire in modo continuativo le attività: preparare e distribuire materiali, animare le comunità che si creano, progettare e realizzare azioni di formazione, attivare altri attori interni all’ente oppure esterni per rendere più efficaci le risposte, ecc.
Emerge così una duplice esigenza: da un lato sussidiarietà e partecipazione richiedono di essere concepite come principi di mainstreaming nella produzione delle politiche e dei servizi, dunque come competenze distribuite nelle responsabilità organizzative; dall’altro emerge l’esigenza di sviluppare una serie di skills professionali estremamente specialistiche per la gestione dei processi di relazione con i cittadini. Ancora una volta si evidenzia, come in molte altre funzioni, il tradizionale dilemma organizzativo tra specializzazione funzionale e specializzazione di processo: tra esperti della partecipazione e dirigenti dei servizi, tra responsabili della partecipazione rappresentativa (es. circoscrizioni) e di quella deliberativa in senso ampio, ecc.
In diverse realtà partecipazione e sussidiarietà sono considerati oramai principi irrinunciabili dell’agire organizzativo. Si assiste ad interventi formativi rivolti alla dirigenza o ad altri operatori. Inoltre in alcuni contesti sono state predisposte regole o linee guida interne per il governo della partecipazione a dimostrazione del fatto che l’ente ha assunto quel principio come modalità abituale per affrontare diverse situazioni problematiche e la consapevolezza di una maggiore esigenza di professionalizzazione nell’esecuzione dei processi operativi.
Spesso, però, sussidiarietà e partecipazione sono principi che ispirano l’azione solamente di alcuni assessorati e di alcune strutture senza che ci sia una condivisione interna dell’intera struttura organizzativa. Questa differenza di stile, dovuta a ben altri problemi di frantumazione strutturale delle organizzazioni pubbliche e a deficit evidenti nelle capacità di integrazione e coordinamento istituzionale, rischia di non essere compresa dai cittadini e di essere percepita come una sorta di ‘finzione’ da parte dell’amministrazione. Processi di questo tipo, che si basano sulla creazione di legami di fiducia, se non sono trasparenti, coerenti e diffusi come modalità generalizzata di lavoro dell’amministrazione rischiano di trasformarsi in un boomerang per l’amministrazione, creando fratture difficilmente recuperabili con i cittadini.